中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式，有效发挥其作用是新型城镇化战略推进并不断完善的关键所在。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“健全区域协调发展体制机制，完善新型城镇化战略”。由此，我国新型城镇化的发展路径和方向更加明晰，推动城镇化高质量发展成为时代赋予的重大使命。

　　客观把握中心城市和城市群的发展阶段

　　中心城市和城市群成为经济和人口主要承载空间形式，符合客观经济规律。我国区域发展差异巨大，具体成长路径会有不同，需要准确把握不同地区中心城市和城市群的发展阶段。

　　强化中心城市和城市群带动作用符合客观经济规律。从国际经验和我国区域发展实际来看，在市场力量作用下，经济发达地区会形成由一个中心城市或多个中心城市构成的城市群，成为承载一个国家或地区经济和人口的主要空间形式，是带动区域发展的核心力量。如美国以纽约为中心城市的东海岸城市群，以占美国1.5%的土地承载了美国约20%的人口和经济总量；日本以东京为中心城市的首都圈，以占日本6%的土地承载了日本60%的人口和更高比例的经济总量；我国以上海为中心城市的长三角城市群以及以香港、广州和深圳为中心城市的粤港澳大湾区等亦是如此。在庞大的经济体里，可以有多个中心城市和城市群，如欧盟地区的伦敦、巴黎城市群，美国东海岸、五大湖和西海岸的三大城市群。与此同时，中心城市和城市群的发展并非一帆风顺，某些区域可能在一些力量冲击下出现中心城市减弱、城市群衰退等问题。但是，从这些城市群流出的要素可以助推另一个区域蓬勃兴起，如美国伴随“铁锈地带”出现的“阳光地带”现象——旧的中心城市衰退，新的中心城市兴起，进而形成新的城市群。这表明，发挥中心城市和城市带动作用要遵循客观经济规律，顺势而为。

　　我国中心城市与城市群发展水平区域差异明显。理论上，中心城市与城市群并不必然同时出现，城市群可以有中心城市，中心城市并不一定都有城市群。中心城市与城市群的关系通常有两种：一是发达地区拥有成熟的城市群及其中心城市；二是欠发达地区出现了作为增长极推动区域发展的中心城市，但城市群尚未成型。从我国实际来看，区域经济发展水平差异较大，中心城市与城市群的发展阶段也存在明显分化。东部沿海发达地区中心城市与城市群已逐步形成，中心城市正在通过产业外溢、人口外迁、基础设施和公共服务的逐步外延，与外围中小城市形成协同发展力量，推动区域进入中心城市和城市群协调发展的新阶段；中西部欠发达地区的城市群还未形成，中心城市依靠集聚效应、规模效应和范围效应成为引领区域发展的增长极，但对外围地区辐射带动作用相对有限。

　　因地制宜，实行差异化城镇化战略

　　当前，我国东中西分化和南北不平衡的区域经济发展大格局仍然存在。东部经济发展较好，城市化水平较高，城市群发展处在较高水准，重点是推动城市群的协调发展；中西部和东北地区的经济发展和城市化水平还在快速提升中，处在新的城市群形成阶段，重点是协同推进，增强中心城市的数量能级并加快培育城市群。

　　东部沿海地区要明确中心城市发展导向，加快推进现代化都市圈建设，促进大中小城市和城市群协调发展。发达地区的中心城市和城市群已表现为“节点—网络”关系，要充分发挥中心城市的辐射引领作用，把握好我国城市在行政和功能上空间范围的差异，通过功能疏解、产业扩散、人口居住的郊区化和区域化，适当控制中心城市里主城区人口密度，推动中心城市外围郊区建设产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利，具有独立节点城市功能的郊区新城，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构，推动城市组团式发展，促进城市群内部大中小城市和小城镇协调协同发展。特别要重视空间范围介于中心城市和城市群之间的现代化都市圈建设，更好地促进资源要素跨行政边界流动，逐步实现资源要素率先在都市圈内自由流动，率先形成统一的劳动力、要素市场和产品市场，更有效地发挥中心城市的辐射带动作用。

　　中西部综合承载力相对较好、城市群正在兴起的一些区域，应做多做强中心城市，避免“一市独大”的弊端，加快中心城市间的互联互通与分工协同，加大力度推动城市群发展。承担区域增长极和动力源功能的中心城市，应强化吸引和集聚区域内外优势资源的能力，形成更多更具竞争力的中心城市。要因地制宜，制定并优化相应的中心城市发展政策，依据中心城市规模和能级，充分发挥集聚效应或释放辐射带动能量，更好地带动周边中小城市和小城镇发展，推动区域向更高阶段和更协调的城市群发展。

　　有效发挥中心城市和城市群带动作用需要“两手抓”

　　根据实际情况来看，城市治理的技术与能力需要与时俱进，才能不断适应新形势的发展。从历史经验来看，一些曾经有用的政策因未能及时调整而变成制约发展的瓶颈，而一些曾经被认为会制约发展的巨大瓶颈却可能被新技术和新治理轻松化解。因此，城市发展政策需要有效发挥中心城市和城市群带动作用，进一步完善新型城镇化战略。

　　一方面，要让中心城市和城市群之外地区的要素“流得出”。中心城市和城市群之外地区，通常发展水平较低，投资和生产效率相对不高，应推动人口和土地等要素便利地流出，整体上获得更好的经济、社会和生态效益。可建立养老保险全国统筹机制，使人口要素借助市场力量形成迁移的涟漪效应，分层级地从其他地区流向中心城市和城市群地区，在适合的城市中各自获得更好的发展机会。对土地要素而言，由于我国实行相对严格的土地管理制度，建设用地指标成为稀缺资源，而一些欠发达地区存在农村宅基地、农村集体建设用地和城市建设用地等大量低效率利用甚至“抛荒”的用地指标。就此，可探索人口流动与土地指标流动挂钩机制，人口向外流动时以用地指标交易的方式实现用地指标的省内或跨省流出，促进稀缺用地指标从低效率利用地区向高效率利用地区集聚，为高效率利用地区提供土地要素保障，同时提升落后地区人口向外流动的经济能力。

　　另一方面，要让流出来的要素在中心城市和城市群地区“留得住”。要客观判断中心城市和城市群的人口和经济承载力，提升中心城市和城市群的经济社会可持续发展能力，让留下来的人口“留得下”“留得好”。可建立全国统一的土地指标交易市场，优化能源消费总量和强度控制办法，允许中心城市和城市群获得更多的用地指标和更多能耗指标，以促进产业集聚，提升中心城市和城市群的就业容量。推动财政转移支付与吸纳农业转移人口落户数量挂钩，提升中心城市和城市群公共服务质量与基础设施水平，建设城市群内高速铁路网和城际轨道交通网。适当限制中心城市主城区人口规模和密度，引导人口等要素资源在中心城市的郊区新城及外围不同规模的大中小城市和小城镇间合理分布，提升中心城市和城市群的经济和人口承载力，推进新一轮城镇化高质量发展。

——转自光明日报（侵删）

　　党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称《建议》)，明确提出了“十四五”时期经济社会发展指导方针，这为做好未来五年经济社会发展工作指明了方向、提供了遵循。要深刻领会、全面贯彻，制定和实施好“十四五”规划，推动经济社会持续健康发展。

　　一、“十四五”将开启全面建设社会主义现代化国家新征程

　　建设社会主义现代化国家，一直是党和国家的奋斗目标。2020年是“十三五”规划收官之年，规划确定的目标任务即将完成，全面建成小康社会胜利在望。过去五年，面对错综复杂的国际形势、艰巨繁重的国内改革发展稳定任务特别是新冠肺炎疫情严重冲击，以习近平同志为核心的党中央团结带领全党全国各族人民，统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，坚定不移贯彻新发展理念，推动高质量发展，沉着有力应对各种风险挑战，我国经济社会发展取得重大成就。2016年至2019年我国国内生产总值年均增长6.7%，2019年人均国内生产总值超过1万美元，预计2020年我国经济能够实现正增长、总量突破100万亿元。经济结构持续优化、质量效益不断提升，消费持续发挥经济增长主拉动作用，粮食产量稳定在1.3万亿斤以上，先进制造业、现代服务业较快增长，常住人口城镇化率超过60%，区域协调发展战略深入实施。发展新动能成长壮大，科技创新取得一批重大成果，新兴产业快速发展，传统产业加快升级，大众创业万众创新蓬勃开展，各类市场主体超过1.3亿户，新动能正在深刻改变着生产生活方式、塑造中国发展新优势。全面深化改革取得重大突破，供给侧结构性改革持续深化，简政放权、放管结合、优化服务改革纵深推进，大规模减税降费政策有效实施。对外开放持续扩大，共建“一带一路”成果丰硕，外商投资准入负面清单管理制度全面实行，自由贸易试验区在更大范围拓展，对外贸易和利用外资总体保持稳定。脱贫攻坚成果举世瞩目，现行标准下农村贫困人口即将全部脱贫。污染防治力度不断加大，生态环境明显改善。防范化解重大风险取得积极成效，金融运行总体平稳、抵御风险能力进一步增强。人民生活水平显著提高，城镇新增就业超过6000万人，教育事业全面发展，基本养老、基本医疗、城乡低保等社会保障水平明显提高。全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，在我国社会主义现代化建设进程中具有里程碑意义，标志着我们站到了新的历史交汇点，即将开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军。

　　党的十九大综合分析国际国内形势和我国发展条件，将实现第二个百年奋斗目标分为两个阶段安排。第一个阶段，从2020年到2035年，基本实现社会主义现代化；第二个阶段，从2035年到本世纪中叶，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，保持经济社会持续健康发展至关重要。从外部环境看，和平与发展仍是时代主题，但世界经济格局正在深刻调整，经济全球化遭遇逆流，全球产业链供应链面临冲击，不稳定性不确定性明显增加。受新冠肺炎疫情等多种因素影响，2020年世界经济陷入深度衰退，恢复正常增长水平需要时间。从国内发展看，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。发展不平衡不充分问题仍然突出，结构性、体制性、周期性问题相互交织，创新能力不适应高质量发展要求，生态环保任重道远，民生保障、社会治理等方面还有明显不足。受多重因素影响，当前保持经济平稳运行难度很大，需求不足制约经济稳定恢复，企业特别是中小微企业、个体工商户生产经营困难较多，稳就业保民生面临很大压力。我国发展具有多方面的优势和条件，有独特政治和制度优势、雄厚经济基础、巨大市场潜力，亿万人民勤劳智慧、人力人才资源丰富，发展具有强劲韧性，经济长期向好的基本面没有也不会改变。只要我们坚定发展信心，直面困难挑战，维护和用好我国发展重要战略机遇期，就一定能不断开创全面建设社会主义现代化国家的新局面。

　　二、深刻领会“十四五”时期经济社会发展指导方针

　　《建议》明确提出了“十四五”时期经济社会发展指导思想和必须遵循的原则。强调要高举中国特色社会主义伟大旗帜，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略，统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的总体布局，协调推进全面建设社会主义现代化国家、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，坚持稳中求进工作总基调，以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，统筹发展和安全，加快建设现代化经济体系，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，推进国家治理体系和治理能力现代化，实现经济行稳致远、社会安定和谐，为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步。坚持党的全面领导，坚持和完善党领导经济社会发展的体制机制，坚持和完善中国特色社会主义制度，不断提高贯彻新发展理念、构建新发展格局能力和水平，为实现高质量发展提供根本保证。坚持以人民为中心，坚持新发展理念，坚持深化改革开放，坚持系统观念。

　　上述指导思想和原则，共同构成了“十四五”时期经济社会发展指导方针。这是党中央在全面总结中国特色社会主义发展实践经验、准确把握当前和今后一个时期国内外发展大势、深入分析我国发展环境面临的深刻复杂变化、统筹考虑2035年远景目标和未来五年发展目标的基础上提出来的。指导方针内涵丰富、意义重大，要认真学习领会、全面贯彻落实。要把指导方针作为一个有机整体，深刻理解其精神实质、核心要义、创新观点、实践要求，掌握内在逻辑和相互关系，更好指导实际工作。要结合党中央提出的一系列战略思想和工作部署，从更宽视野、更深层次理解把握指导方针，使各项工作有机衔接、协同推进。要将指导方针与《建议》提出的发展目标、战略任务、重大举措融会贯通，增强领会和贯彻《建议》精神的系统性整体性。

　　三、全面贯彻“十四五”时期经济社会发展指导方针

　　指导方针是总体要求和行动指南，必须贯彻到“十四五”时期经济社会发展的方方面面。在实际工作中，要注意切实把指导方针落到实处，贯彻好新发展理念。

　　要立足国情、聚力发展，着力办好自己的事。党的十九大明确指出，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变。我国虽然是世界第二大经济体，但人均水平并不高，农业基础还不稳固，制造业和服务业正在向中高端水平迈进。我国要在现代产业、人民生活、生态环境等领域接近或者达到发达国家水平，还需要付出长期艰苦的努力。发展是解决我国一切问题的基础和关键，我们必须牢牢把握基本国情、立足最大实际，坚持以经济建设为中心，坚定不移把发展作为党执政兴国的第一要务。但发展必须是科学发展和高质量发展，要贯彻好新发展理念，切实转变发展方式，推动质量变革、效率变革、动力变革。特别是要坚持创新驱动发展，发展现代产业体系，构建新发展格局。作为有14亿人口的发展中大国，中国把自己的事办好，就是对世界的最大贡献，也会给各国带来机遇。

　　要稳中求进、务求实效，协调推进各方面工作。稳中求进工作总基调是治国理政的重要原则。在国际经济政治格局复杂多变的情况下，对于我们这么大的经济体量而言，一定意义上讲稳就是进。要增强风险意识、强化底线思维，注重防范化解重大风险挑战，牢牢把握发展主动权，以自身发展的稳定性应对外部环境的不确定性。2020年面对新冠肺炎疫情冲击和世界经济深度衰退，我们在“六稳”基础上提出要“保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转”。做到“六保”特别是“前三保”，就能稳住经济基本盘、兜住民生底线。保粮食能源安全、保产业链供应链稳定，事关经济发展、社会稳定和国家安全，保基层运转是国家治理体系有效运转的重要保障。“六保”不仅是当前工作的着力点，也是“十四五”时期要面临和解决的重大课题。以保促稳、稳中求进，就能为实现更高目标夯实基础。经济社会是个大系统。要增强发展的整体性协同性，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，促进城乡区域平衡发展、产业合理布局和结构优化、经济和社会协调发展、人与自然和谐共生。我国经济已经深度融入世界经济，要统筹国内国际两个大局，充分利用国内国际两个市场两种资源。我们强调构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，决不是要关起门来搞封闭运行，而是既要坚定实施扩大内需战略，也要更大力度扩大对外开放，构筑国际合作和竞争新优势。

　　要践行宗旨、施政为民，在发展中更好保障和改善民生。全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，发展的根本目的也是增进民生福祉。当前，人民群众在教育、医疗、养老、住房、食品药品安全、收入分配等方面，还有不少不满意的地方。随着全面建成小康社会，人民对美好生活的需要将更加广泛并且日益多元化，对经济社会发展各方面工作提出了新要求。民之所望就是施政所向。要把以人民为中心的发展思想落到实处，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，促进社会公平，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。要合理区分基本公共服务和非基本公共服务，尽力而为、量力而行，健全基本公共服务体系，创新公共服务提供方式，支持社会力量增加非基本公共服务供给，满足群众多层次、多样化需求。保障和改善民生也有利于扩大内需，要突出民生导向，强化就业优先政策，提高人民收入水平，扩大居民消费和有效投资，拓展市场空间、拉动经济增长，走出一条经济良性循环的新路子。

　　《建议》已经全会审议通过，国务院将据此制定“十四五”规划纲要。要把指导方针真正体现到“十四五”规划纲要制定中，从主要指标设置到重点任务谋划，从重大工程确定到重大政策提出，都要鲜明体现《建议》提出的经济社会发展指导方针，全面贯彻新发展理念，紧扣推动高质量发展，着力构建新发展格局，制定出一个符合我国实际、顺应人民期盼、引领未来发展的好纲要。在制定专项规划、区域规划、空间规划以及地方规划时，要坚持全国一盘棋，切实增强大局意识和系统观念，找准切入点和着力点，把指导方针的各项要求贯彻到相关规划中去，形成定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。要健全政策协调和工作协同机制，完善规划实施监测评估机制，确保党中央关于“十四五”发展的决策部署落到实处。

　　中国改革发展的巨大成就，是广大干部群众筚路蓝缕、千辛万苦干出来的。把规划变成现实，要把指导方针真正体现到实际行动中，仍然要靠苦干实干。各地区、各部门要强化责任担当，发扬实干精神，力戒形式主义、官僚主义，扎实做好经济社会发展各项工作。我们国家大，各地情况千差万别，要坚持实事求是，一切从实际出发，更好发挥中央、地方和各方面积极性。要不断提高在复杂形势下谋发展、抓落实的能力，善于用改革创新办法破解难题、化解风险，创造性地开展工作。要坚决破除制约发展的体制机制障碍，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，深化“放管服”改革，打造市场化法治化国际化营商环境，为创业创新松绑减负降门槛，充分激发上亿市场主体活力和全社会创造力，汇聚推动发展的强大动能。

　　蓝图已经绘就，使命催人奋进。我们要更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，迎难而上，开拓进取，充分调动一切积极因素，为把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的中国梦作出新的更大贡献。

——转自光明日报（侵删）